La administración provincial romana ha centrado el interés de muchos especialistas en el Imperio romano; y es que su historia es la de sus provincias y su articulado administrativo. No en vano, la administración provincial es el medio con el que Roma alcanza uno de sus grandes logros: la sincretización, es decir, la integración y unión de pueblos y culturas con desarrollos históricos y culturales muy diversos.
Esta arquitectura administrativa –extensible a toda la cuenca mediterránea– tuvo también una consecuencia para los pueblos incorporados al sistema político ideado desde la urbs: su profunda transformación a todos los niveles en virtud del proceso de romanización, visto este último como un fenómeno gradual de intercambio cultural, un flujo de ideas desde Roma hacia la periferia y viceversa.
Curiosamente, las provincias hispanas sirvieron a Roma como un excelente espacio para la experimentación y el afinamiento del gobierno provincial. La Citerior y la Ulterior, creadas en 197 a.C., fueron realmente los primeros territorios de ultramar, a pesar de la provincia de Sicilia. Las luces y sombras de la administración romana en la península ibérica durante la República sirvieron a sus instituciones para ir mejorando en otras partes el régimen provincial; Hispania, con el Imperio, era el lugar propicio para experimentar el nuevo modelo ideado por Augusto.
Explorando las provincias: historia, cultura y significado
Hasta avanzado el siglo XIX, la historiografía no se preocupó demasiado de los avatares de las provincias romanas. Así, E. Gibbon, en su Historia de la decadencia y caída del Imperio romano (1776), les dedica muy pocas páginas y las ve como un mundo bárbaro. Roma era el centro radiante y las provincias su oscura periferia. El cambio de orientación se produjo a mediados del siglo XIX y culminó con la publicación en 1884 de la obra de T. Mommsen.
Las provincias romanas, en la que consideraba que el gran legado del Imperio romano era la creación de un espacio único, aunque no uniforme, representado por las provincias. Con este libro, Mommsen salía al paso de la imagen falsa que había “una crónica cortesana”. Su aportación no se amplió hasta que en 1926 se publicó una obra trascendental: Historia social y económica del Imperio romano, de M. Rostovtzeff. En ella se ocupa por primera vez de los conjuntos provinciales, sabiendo distinguirlos en sus particularidades e integrarlos en la realidad de un Imperio no uniforme.
Una mayor conciencia del papel de las provincias en el entramado social y político administrativo es lo que se infiere, poco antes de la II Guerra Mundial, de otro libro que iba a marcar un nuevo hito; en 1939, R. Syme publica La revolución romana. Con un enfoque social, llamaba la atención acerca de la aparición de una nueva oligarquía en tiempos de Augusto: se vislumbraba el papel de los hombres de provincias y el peso que cobrarían.
Tras la guerra, los estudiosos de los diferentes países fueron profundizando en la investigación del pasado romano, sobre todo gracias al espectacular avance de la arqueología, la epigrafía y disciplinas afines. Desde entonces la publicación de estudios de todo tipo ha sido amplia y ha propiciado, por un lado, la aparición de obras monográficas que han abordado estudios de síntesis; y, por otro, la internacionalización de estos estudios ha originado una línea de investigación específica en las reuniones científicas mundiales de las últimas décadas.
La experiencia republicana
Cuando Roma extendió sus fronteras fuera de la península itálica al terminar la primera guerra púnica, adoptó un sistema de organización completamente nuevo. Es entonces cuando surge la idea y el concepto de “provincia”. Etimológicamente, proviene de provincere y hace referencia al poder que se extiende desde Roma para administrar y gobernar los territorios vencidos fuera de ella y, más concretamente, el ámbito donde esa función se ejerce. En pocas palabras, el territorio de una provincia era un dominio público del pueblo romano sometido a la autoridad de un magistrado y obligado al pago de impuestos.
Su organización, en cada caso, era regulada por una lex provinciae, que contemplaba tanto las atribuciones del magistrado de gobierno como el estatus legal del territorio y la organización de las ciudades. A este fin, el Senado enviaba una comisión de diez miembros para, con la autoridad militar, establecer el régimen jurídico de la circunscripción. Al tratarse de una ley dictada por el general vencedor, llevaba su nombre (por ejemplo, lex Rupilia para Sicilia) y recogía todos los aspectos esenciales por los que en adelante se iba a regir.
Provincias y reinos clientes
Al frente de las primeras provincias se asignó como gobernadores a pretores extraídos de esta magistratura romana. Al reunir autoridad militar y civil en su figura, eran los más apropiados para asumir dicha función. La primera provincia fue Sicilia, controlada desde 241 a.C., seguida muy de cerca por Cerdeña en 238 a.C. En 197 a.C. aparecen dos más, esta vez en Hispania, dividida desde ese momento en las circunscripciones Ulterior y Citerior, y a la que sigue, alrededor de 191 a.C., la Gallia Cisalpina, después de muchas guerras y fundaciones coloniales en el valle del Po. De aquí en adelante, Roma congeló el sistema provincial. Y es que Italia queda cerrada, por lo que podría entenderse como un sistema de protección territorial.
En la parte oriental, por el contrario, el procedimiento preferido para establecer la hegemonía romana será el del principio de los reinos clientes, que preservaba la teórica independencia de estos pero les obligaba a respetar la maiestas o superioridad romana. La situación comienza a cambiar con el levantamiento de Macedonia, lo que provocó su provincialización en 148 a.C.
Revisión de Sila
El engrandecimiento del sistema provincial republicano condujo a la necesidad de una revisión que debemos a Sila, ya que las tensiones entre el Senado y los magistrados eran continuas y se proyectaban sobre las provincias, donde estos últimos podían resarcirse de los dispendios económicos que les ocasionaban sus campañas electorales y toda su actividad política posterior. El arriendo de los impuestos provinciales a compañías privadas de publicanos favoreció aún más las conductas corruptas y los provinciales apenas contaban con recursos legales para defenderse de las acciones injustas de los pretores.
La llamada lex Cornelia de provinciis ordinandis (81 a.C.) disponía que los dos cónsules y los ocho pretores de Roma ejercieran exclusivamente sus cargos en la capital y que, solo transcurrido un año en el cargo en la urbe, fuesen de derecho asignados para un segundo año como propretores o procónsules al gobierno de una provincia mediante prorogatio de su imperium. También se impedía que un magistrado con un ejército traspasara con este la circunscripción de su provincia, se evitaban prórrogas en el mando y, en consecuencia, la posibilidad de una afirmación de poder en el ámbito provincial.
Pero mientras se introducían modificaciones en el régimen interno de las provincias, el número de estas aumentaba. Los últimos decenios de la República son los de la expansión provincial por Oriente, hasta entonces reducida a la provincia de Asia. Al contrario de lo que pueda pensarse, las grandes conquistas cesarianas no fueron acompañadas, en casi ningún caso, de la previsible provincialización. El sometimiento de la Galia por César supuso tributos y tierras, pero no una regulación provincial.
Augusto y su transformación del imperio romano
La política del emperador estuvo encaminada a configurar unas fronteras seguras para el Imperio. Fundamental para ello fue, a partir de 27 a. C., la división de poderes entre el Senado y el emperador, pues tuvo un impacto directo en la estructura territorial.
Las provincias llamadas senatoriales continuaron gobernadas como en la República (por procónsules nombrados por sorteo entre los que habían ejercido como pretores, el caso más común en la mayoría de las provincias, o como cónsules, solo para Asia y África). En ellas detentaban una autoridad estrictamente civil, o sea, de administración y justicia. A la vez, estos gobernadores se hallaban asistidos por delegados senatoriales en el ejercicio de sus poderes judiciales dentro de las circunscripciones territoriales de la provincia (los conventus). Contaban, además, con un cuestor para las cuestiones financieras. Los ingresos públicos recaudados pasaban al aerarium, administrado por el senado. No obstante, existían en ellas procuratores ecuestres, encargados de la gestión de las propiedades imperiales y, en ocasiones, de la administración de las minas y de la percepción de impuestos, directamente dependientes del emperador.
Para Augusto quedaban todas las provincias que necesitaban una defensa militar y encargó su gobierno a unos legados con categoría consular o pretoriana que designaba para varios años. A los primeros se les asignaban las provincias más importantes, cuyas guarniciones estaban constituidas por varias legiones; y a los pretores, las que carecían de guarnición o que solo contaban con una. Una excepción importante fue Egipto: era demasiado rico en recursos y ostentaba una posición estratégica fundamental como para dejarlo en manos de un senador (podía acabar usándola de trampolín político). El proceso de configuración provincial se detuvo con Tiberio, pero siguió con más o menos intensidad con sus sucesores.
Todo este aparato administrativo estaba organizado con el fin de cumplir diversas tareas esenciales: la administración de justicia, pues todos los ciudadanos debían tenerla garantizada y, en su caso, apelar al tribunal imperial; y la recaudación de impuestos, que en época imperial distinguía entre directos –tributum en las provincias imperiales, stipendium en las senatoriales– y los indirectos –vectigalia– sobre ventas, manumisiones, circulación de mercancías, propiedades territoriales, arrendamiento, explotación de minas, canteras y salinas..., que aún seguirían por bastante tiempo en manos de publicanos (recaudadores).
Cambios en el Bajo Imperio
El siglo III, las gobernaciones pasaron a ser desempeñadas por jefaturas (praesides) de rango ecuestre, dentro del cuadro de militarización creciente que caracterizó la centuria. En esta línea, las fronteras y sus provincias se reajustaron. Los puestos fronterizos y cabezas de puente situadas en el Rin se abandonaron y se volvió a la vieja frontera germano-rética. En Dacia se organizó el repliegue durante los reinados de Gordiano III y Aureliano (242-271).
Con Diocleciano –para reducir posibles usurpadores locales al trono, facilitar una recaudación de impuestos y de provisiones más eficiente y ayudar a hacer cumplir la ley– el número de provincias se duplicó por efecto de la subdivisión de las anteriores, al tiempo que dejaron de ser entidades cívico militares para convertirse solo en unidades administrativas.
En ellas había una jerarquía de cargos a cuya cabeza se situaban los procónsules; ejercían funciones judiciales y de representación del poder imperial (eran los encargados de nombrar los miembros del officium provincial, es decir, de los servicios administrativos que ayudaban a esa jerarquía judicial y fiscal en la gestión del gobierno provincial). Al frente de las provincias más expuestas a agresiones externas se situaba una persona, el dux, que reunía los cargos de gobernador civil y militar.
A Constantino debemos la creación, dentro del Imperio, de tres grandes prefecturas del pretorio, la de las Galias, la de Italia y la de Oriente. En ellas el prefecto actuaba como representante del emperador, con poder judicial y ejecutivo, así como con ciertas funciones financieras, recaudatorias y coercitivas. Contaba con unos funcionarios directamente subordinados, los vicarios, una figura establecida por Diocleciano años antes con la instauración de las diócesis o agrupaciones provinciales.
Como alto cargo de la administración imperial –en un punto intermedio dentro de la escala jerárquica entre el poder de los prefectos y el de los gobernadores–, se encargaban, de manera especial, del cobro de impuestos. Existía, además, un vicario del prefecto del pretorio de Italia, cuyo ámbito de competencias era controlar, nada más y nada menos, que el puerto de Roma.
